Autor: Domingo García Coto
El Consejo de Ministros del pasado 18 de enero aprobó el Proyecto de Ley del Impuesto sobre las Transacciones Financieras (ITF) que tendrá que pasar el correspondiente trámite parlamentario.
Las evidencias ya disponibles de experiencias similares en países vecinos reflejan que el impuesto no ha obtenido los resultados recaudatorios previstos, ni tampoco se han alcanzado las metas perseguidas en términos de más justicia económica y social, menor especulación y mejor redistribución de la riqueza. De esta forma, parece que el Gobierno español ha optado por una óptica política simplista para dar satisfacción a aspiraciones que, en buena lógica, solo pueden construirse bien con figuras tributarias europeístas y plurinacionales que consigan reducir espacios a la opacidad, la evasión fiscal y la pérdida de eficiencia recaudatoria.
La crisis financiera y económica con sus dolorosas secuelas ha generado muchas tensiones económicas, políticas y sociales en la mayoría de los países integrantes de una Unión Europea aún joven e insuficientemente cohesionada. La reducción de la actividad económica y la corrección de la burbuja creada en torno al sector financiero que corren en paralelo a la necesidad de reducir la elevada carga de deuda de los agentes económicos públicos y privados, han provocado una merma de recursos que ha obligado a los gobiernos, en muchos casos, a recortar partidas de gasto social e inversión que una parte importante de la población considera imprescindibles.
A los factores económicos y financieros se han unido otros de carácter social entre los que destaca el crecimiento de los flujos migratorios, que si bien son necesarios en gran medida para afrontar el estancamiento y envejecimiento de la población, han completado el caldo de cultivo favorable a la explosión de movimientos populistas y promesas políticas basadas más en encauzar con votos el descontento y el enfado de amplias capas de población de la clase media y media/baja, que en razones fundadas en la realidad de unos datos económicos que ponen de manifiesto las dificultades para mantener y avanzar a la velocidad que mostraba en los años previos a la crisis, en las políticas del estado de bienestar social europeo.
La crisis ha debilitado el proyecto de Unión Europea. El Brexit es, por ejemplo y entre otros, expresión notable de la fractura que se ha abierto en la sociedad europea respecto a la idoneidad o no de avanzar en más y mejor integración entre los países europeos. En gran medida, los movimientos antieuropeístas (y la población que los apoya) creen que parte de los problemas económicos y sociales a los que nos enfrentamos hoy derivan de un deficiente control del poder financiero y del capital, además de un insuficiente castigo al sector financiero, una vez comprobado que son algunos desmanes de personas e instituciones relevantes de dicho ámbito los responsables en buena medida de la factura que los ciudadanos pagarán durante varias generaciones.
Con más o menos razón este es el escenario en el que se desenvuelve la política desde hace unos años. En términos económicos para la mayoría de los gobiernos de los países de la UE el dilema consiste en hacer compatibles las respuestas a las demandas de la población en un contexto de recursos públicos decrecientes y haciendo frente a los compromisos de reducción de deuda exigidos en el marco del pacto europeo de estabilidad y equilibrio presupuestario. En tales casos, una salida habitual y tentadora para los dirigentes políticos consiste en articular promesas y/o medidas generalmente de corte exclusivamente nacional que escapan al control y el debate con los socios europeos.
En España, aún en las circunstancias políticas y sociales más actuales, parece que la vocación de los ciudadanos por permanecer dentro de la Unión Europea permanece sólida. Sin embargo, aprovechando el malestar de muchos ciudadanos con el sector financiero, el Gobierno emergido tras la moción de censura ganada en junio de 2018 está tratando de introducir medidas de corte tributario unilaterales que, en buena parte, son contrarias a los postulados que sostiene España como impulsor de una Unión Europea de Mercados de Capitales en Europa1 y que en iniciativas legislativas como la que abordamos en este artículo, son además coincidentes al argumentario soportado por el movimiento ATTAC y su justicia económica global2 .
En el caso concreto del Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF) aprobado en Proyecto de Ley el pasado 18 de enero, solo un razonamiento muy basado en la desinformación y muy poco en la razón puede sostener que dicha figura tributaria, de diseño exclusivamente nacional, consiga las metas de justicia, equidad y recaudación que se persiguen. En primer lugar, porque se desprecia la experiencia ya testada en otros países al respecto3 y, en segundo, porque el volumen de recursos que realmente pueden obtenerse será a costa de la pérdida de otros y la penalización de otras fuentes imprescindibles de riqueza y fortalecimiento de las bases económicas que se están construyendo en España en línea con las recomendaciones de organismos y expertos europeos e internacionales desde hace años. La apariencia de los hechos y el escaso peso que se le concede a la razón económica, apunta a que nos encontramos ante un caso en el que la eficacia impositiva y la solvencia de la economía española a largo plazo se supeditan a la negociación exclusivamente política y parlamentaria de corto plazo. El proyecto de ITF dañará la estructura financiera y competitiva de las empresas españolas que más empleo de calidad y riqueza generan y serán los ciudadanos quienes finalmente soportarán, de forma directa en sus adquisiciones de acciones o indirectamente a través de productos de inversión colectiva, el coste del impuesto.
De estas razones se deriva el escaso cuidado y la prisa con las que se ha redactado y encajado el proyecto de ITF para España en la agenda política de un Gobierno con escaso medio año de vida. El diseño, muy poco afinado, genera enormes espacios de indeterminación, inseguridad jurídica y opacidad que generarán una aplicación no equitativa del impuesto y dañarán la posición competitiva de la economía española.
La propuesta de introducir unilateralmente en España un Impuesto sobre las Transacciones Financieras se aparta de las propuestas de introducir un impuesto de ese tipo en todo el ámbito de la Unión Europea y del criterio que España ha mantenido hasta el momento al respecto. De esta forma, además, contribuye a aumentar el grado de fragmentación de los mercados financieros en un proceso que todos los expertos apuntan como un camino erróneo para tratar de reducir las vulnerabilidades y riesgos de nuestros sistemas financieros4 .
La propuesta de ITF: un diseño precipitado y poco realista
En la reunión del Consejo de Ministros del pasado 18 de enero se aprobó el Proyecto de Ley del Impuesto sobre las Transacciones Financieras (conocido como ‘Tasa Tobin’5 ), que fue sometido a trámite de información pública y alegaciones entre el 23 de octubre al 15 de noviembre de 2018. El texto definitivo, que aún debe ser ratificado en trámite parlamentario, recoge algunas modificaciones significativas que mejoran el contenido del anteproyecto pero, como no podía ser de otra forma por las premuras exigidas, tiene importantes lagunas e imprecisiones que no favorecen la aplicación eficaz y más justa de un impuesto tan inapropiado y fuera de contexto respecto a las reformas verdaderamente necesarias para la economía española a medio y largo plazo.
El ITF propuesto es un impuesto de naturaleza indirecta que grava a un tipo del 0,2% las operaciones de adquisición a título oneroso de acciones de sociedades españolas con independencia de la residencia o el lugar de establecimiento de los agentes que intervengan en las transacciones. Se gravarán con este impuesto las compras de acciones de empresas que tengan acciones admitidas a negociación en un mercado regulado español o europeo o en un mercado de un tercer Estado que sea equivalente a los mercados anteriormente indicados y que se refiriesen a acciones emitidas por sociedades españolas cuya capitalización bursátil fuese superior a 1.000 millones de euros 6 y 7.
Es contribuyente del impuesto el adquirente de los valores. El sujeto pasivo será, con carácter general, el intermediario financiero que transmita o ejecute la orden de adquisición, ya actúe en nombre o por cuenta propia, en cuyo caso será sujeto pasivo a título de contribuyente, o por cuenta de terceros, en cuyo caso tendrá la condición de sustituto del contribuyente.
La base imponible del ITF será el importe de la contraprestación de las transmisiones gravadas (sin incluir gastos asociados a la transacción), que resultan así contempladas por separado y de forma individual. Por excepción, la Ley recoge una regla especial para el caso de que se efectúen en un mismo día varias transacciones, liquidadas también en una misma fecha, que consiste en considerar base imponible el saldo neto de tales transacciones, valorado al precio medio de estas últimas.
El régimen propuesto de exenciones al ITF debería clarificarse mucho más para salvaguardar bien la operativa de los creadores de mercado y para evitar más perjuicios debería ampliarse a las operaciones realizadas para llevar a cabo la correcta liquidación y registro de las operaciones; a las operaciones de autocartera según se define en la Ley de Sociedades de Capital y las operaciones de cuenta propia de carácter instrumental; a los pagos de dividendos en acciones y los scrip dividend que entreguen acciones en autocartera; a las operaciones de los Fondos de Pensiones, lo que se justifica por el enorme impacto que la aplicación del proyectado impuesto tendría sobre su rentabilidad en el largo plazo y, por tanto, sobre la futura pensión complementaria de los partícipes; y a las adquisiciones realizadas por las Instituciones de Inversión Colectiva españolas o constituidas en la Unión Europea que, en cada momento, cumplan con los requisitos que establezca la normativa aplicable para ser consideradas como Instituciones de Inversión Colectiva de inversión socialmente responsable.
El ámbito de aplicación propuesto para el nuevo impuesto es ambicioso, complejo y poco realista en términos de eficacia recaudatoria. El artículo 1 del Proyecto dispone que el nuevo impuesto se aplicará con independencia del lugar donde se efectué la adquisición por él gravada y de la residencia de las personas y entidades intervinientes. Esto exigirá salvar disposiciones legales de orden interno relacionadas con nuestro régimen autonómico8 y muchos obstáculos más allá de nuestras fronteras, en gran medida por el carácter “no europeo” del ITF propuesto.
Por último, cuestiones muy importantes como el devengo del impuesto (con diferentes momentos), la clarificación precisa de las funciones a desempeñar por los depositarios centrales de valores (sujetos inequívocamente relevantes e imprescindibles en el perfeccionamiento de las transacciones) o la escasez de previsión sobre la realización de tareas y procesos imprescindibles para conseguir mínimamente alguno de los objetivos propuestos, son también aspectos que evidencian la voluntad más efectista que efectiva del gobierno a la hora de incorporar el ITF a sus propuestas más urgentes.
Perjuicios económicos e inconsistencias del modelo español de ITF
Todas estas imperfecciones de índole casi técnico no hacen sino reforzar los potenciales perjuicios que un impuesto exclusivamente nacional de este tipo introduce en la senda de necesaria modernización y adaptación del tejido económico español a las nuevas exigencias de la sociedad y el entorno marcadas por la internacionalización y la competencia.
De arranque poco puede esperarse de un impuesto que persigue obtener 850 millones de euros anuales para ayudar a la consolidación de las finanzas públicas y para hacer ese cálculo se obvian los pobres resultados de experiencias ajenas9 en entornos similares, la dificultad recaudatoria que implica el principio de emisión10 (frente al típico de residencia) establecido para definir el objeto tributario del ITF propuesto o, simplemente, las claras externalidades negativas que el impuesto va a provocar sobre otras parcelas de la actividad económica que contribuirán a reducir otras fuentes de ingresos públicos hasta convertir en negativo el efecto neto total de la iniciativa, especialmente a largo plazo.
El desproporcionado e injustificado incremento11 unilateral de los costes transaccionales sobre acciones de empresas cotizadas españolas derivado de un ITF como el propuesto, constituye un incentivo para los inversores a sustituir en sus carteras las acciones de empresas cotizadas nacionales por otros activos con costes de inversión más reducidos y activa para las empresas un umbral de crecimiento (1.000 millones de valor de mercado) que no desearán traspasar para no encarecer y perjudicar sus opciones de financiación. El efecto conjunto de estos incentivos perversos es claramente perjudicial para liquidez de los valores de las empresas españolas más competitivas.
Un Documento de Trabajo publicado por el Banco de Central Europeo (BCE) en febrero de 201712 basado en la experiencia francesa con su ITF, confirmaba la hipótesis de una reducción del volumen de transacciones con el consiguiente impacto en la liquidez del mercado y, consecuentemente, en la calidad y eficiencia del mercado de acciones francesas. También en julio de 2017 un informe del Tribunal de Cuentas francés13 sobre la implantación de su propio ITF afirmaba que esta “no ha conseguido ninguno de los objetivos para los que fue impulsada”.
Tanto uno como otro informe ponen de manifiesto los negativos impactos causados en la estructura del mercado de acciones: repercusión por parte de las entidades financieras de los costes en los inversores finales, en muchos casos inversores individuales y creciente deslocalización de ciertos tipos de contratación fuera de los mercados de capitales franceses.
Por tanto, las secuelas negativas para inversores y empresas españolas derivadas de la aplicación del modelo de ITF planteado parecen altamente probables. Y resulta difícil entender su mantenimiento en tanto que actúan en contra de algunas de las principales iniciativas de la Unión Europea en materia de financiación empresarial y fomento de los mercados de valores, como son las reunidas en torno al proyecto de la Capital Markets Union, que España apoya activamente. Un contrasentido que también parece desconocer la necesidad ampliamente reconocida de fomentar un mayor tamaño de las empresas españolas como condición rigurosamente imprescindible para favorecer su competitividad y posibilidades de desenvolvimiento en el actual contexto económico internacional.
[1] Los intentos de introducir un ITF en la UE están aún vigentes. Hubo una propuesta de Directiva de 2011 que no alcanzó el consenso suficiente para ser aprobada. Entonces, un grupo de Estados miembros (actualmente 11) puso en marcha en 2012 un procedimiento de cooperación reforzada, que sigue hoy su curso con la participación de España, si bien en este tiempo se han puesto en marcha impuestos nacionales sobre determinadas transacciones financieras en algunos Estados de la UE (Francia e Italia) que no pertenecen al grupo de cooperación reforzada. Lo que sabemos ya de estas experiencias nacionales es que no han conseguido prácticamente ninguno de sus objetivos y están muy lejos de la recaudación que proyectaban.
[2] El movimiento internacional ATTAC nació en 1998 en Francia como grupo de presión a favor de la introducción de una tasa a las transacciones financieras internacionales (“Tasa Tobin”) para restringir la volatilidad de los mercados de capitales especulativos
[3] Interesante la lectura de un reciente trabajo publicado en el número 131 (2018/3) de Journal of Finance Economics (pags. 135-150). El autor a la luz de la experiencia francesa con su ITF concluye que es un impuesto obsoleto y que es dudoso que cumpla alguno de los objetivos de justicia y mejora de la economía que dice perseguir. El artículo, traducido del francés, se titula: “Impuestos sobre las Transacciones Financieras: ¿una herramienta desactualizada?”
[4] A este respecto, acabamos de conocer un informe del Institute of International Finance titulado “Addressing Market Fragmentation: the need for enhanced global regulatory cooperation”, con conclusiones y recomendaciones a escala internacional que subrayan por sí mismas el error que supone en este momento alimentar el sistema con figuras y regulaciones nacionales.
[5]Las propuestas de crear impuestos del tipo del ITF suelen evocar y conectarse con la llamada “tasa Tobin”, en referencia al economista y Premio Nobel de Economía que lanzó esta propuesta en 1971 con el objetivo de combatir la elevada especulación y volatilidad en los mercados de divisas apuntando, en consecuencia, a un impuesto de naturaleza y vocación internacionales.
[6] Ese grupo de empresas cotizadas no representa ni escasamente el 0,05% de las empresas españolas y, sin embargo, genera directa e indirectamente más del 10% del empleo nacional y tiene un valor de mercado que se acerca al 40% del valor total del conjunto de SA en España. Su facturación procede entre un 60% y un 80% de servicios y productos vendidos en mercados extranjeros y son inversores internacionales los que poseen el grueso de sus acciones cotizadas en España (el 46%) y ejecutan transacciones de compraventa sobre sus valores (el 84%).
[7] Entre la fecha de entrada en vigor de esta Ley y el 31/12/2019, el impuesto se aplicará sobre acciones de empresas españolas cuya capitalización bursátil un mes antes de la fecha de entrada en vigor de esta Ley sea superior a 1.000 millones de euros.
[8] Por ejemplo, con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley por la que se aprobará el ITF y en atención al principio de seguridad jurídica proclamado en el artículo 9.3 de la Constitución Española, deberán adaptarse legalmente tanto el Concierto Económico con la Comunidad Autónoma del País Vasco como el Convenio económico entre el Estado y la Comunidad Foral de Navarra.
[9] El gobierno francés calculó en 1.600 millones de euros los ingresos que obtendría por este impuesto en su primer año de aplicación en 2013 y obtuvo 750 millones, mientras que, en el caso de Italia, las previsiones de 1.000 millones de euros de recaudación en 2013 dieron finalmente paso a unos ingresos reales en el entorno de los 275 millones de euros. Es un abultado y llamativo contraste entre las estimaciones y las realidades que se ha producido en economías y mercados de capitales de mayor tamaño que el nuestro y aplicando el impuesto sobre más activos financieros que los que se pretenden incluir en el ITF español.
[10] La especialidad que supone el principio de emisión frente a principios como el de residencia, que rige la mayoría de impuestos típicos, añade un componente de complejidad adicional a la obtención de la información de otras jurisdicciones necesaria para la correcta liquidación y supervisión del Impuesto.
[11] El ITF que se propone (0,2% o 20 puntos básicos) es casi 5 veces superior al sumatorio de los costes de Bolsa e intermediación máximos y 15 veces superior al sumatorio de los costes de Bolsa e intermediación mínimos.
[12] COLLIARD, J.E. and HOFFMANN, P. “Financial transaction taxes, market composition, and liquidity”. ECB WorkingPaper;2030, Frankfurt: European Central Bank, 2017
[13]COUR DES COMPTES. “La taxe sur les transactions financières et sa gestion”, Paris: Cour des Comptes,2017
Autores:
Domingo García Coto es Licenciado en Ciencias Económicas por la Universidad de Santiago de Compostela. MBA por la Escuela de Organización Industrial (EOI), Doctor en Ciencias Económicas por la Universidad Autónoma de Madrid y Director del Servicio de Estudios de BME.
Javier Garrido es Licenciado y Diplomado en CC. Empresariales por la UCM. En Bolsa de Madrid y BME desde 1990: Departamento de Promoción de Mercado y Análisis estadístico de mercados. Subdirector del Servicio de Estudios de BME y Director ejecutivo de la revista BOLSA durante 10 años.